推进应急管理体系和能力建设 提升防范化解重大安全风险水平

习近平总书记指出，应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，应急管理部门承担着防范化解安全风险、应对处置各类事故灾害的重要职责，担负着保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。

一、我市应急管理面临的形势特点

（一）安全生产任务艰巨。我市是老工业城市、重化工城市，工业发展历史长，市场主体多，经济体量大，产业结构偏重，潜在安全风险大。一是高风险行业门类多数量大。目前，全市有危化品企业1009家，其中生产企业252家、使用企业156家、储存经营企业85家，加油站516家；非煤矿山企业56家，其中地下矿山26家、露天矿山22家、尾矿库8家；一般化工企业127家，涉氨企业124家，涉爆粉尘企业215家；原油输送管道118公里、成品油输送管道105公里、天然气输送管道380公里；危险品运输车辆4371台；有省政府认定的化工园区6个。二是危化品数量多产量大品种全。危化品生产企业数量占全省15%以上，居全省第二位；品种涵盖危化品目录全部类别的8大类20项；18种重点监管危险化工工艺，我市有16种；重大危险源企业179家、726处；剧毒化学品产量大。三是客观风险隐患存量大。我市工业发展历史长，传统企业生产管理方式相对粗放、设备工艺相对落后，客观安全风险隐患存量较多。尤其是危化品企业成立运行时间较长，部分设施老化甚至已到报废期，因跑冒滴漏和疏于管理带来的风险明显增加。在结构转型升级的背景下，部分老企业设备更新、环保改造等装备更新较快较多，新旧衔接不够，安全论证不到位，风险因素陡增，给安全生产带来挑战。四是新型风险因素增多。新工艺、新材料、新技术广泛应用和新业态大量涌现，事故成因增多，各类安全风险交织叠加，安全生产形势严峻复杂。

（二）自然灾害风险明显。我市是山东省13个森林防火重点市之一，有国家级森林防火重点区县4个，省级防火重点区4个，重点国有林场2个，森林面积290.42万亩，草地面积1.6万亩，森林草原防火面积336.33万亩，森林草原防灭火任务重大。境内有黄河、小清河和淄河、孝妇河、沂河、东猪龙河、乌河及支脉河等8条骨干河流，有大中型水库5座、中型平原水库2座、小型水库165座，是全国80座重点防洪城市之一，年平均降雨量为654.4毫米，降雨集中在6-9月份，今年8月份降雨量283毫米，比历年同期偏多92%，比去年同期偏多32%，为1952 年有水文资料记录以来同期第三高值，河流多、水库多、雨季集中，阶段性防汛任务艰巨。6至9月份淄川、博山、沂源一带易发生崩塌、滑坡、泥石流地质灾害，5至9月份张店、淄川、博山、临淄、周村、桓台的16个镇（街道）易发生地面塌陷、地裂缝地质灾害，南部山区易发生森林火灾，北部平原地区可能发生洪涝灾害。同时，我市是矿山大市，涵盖铁矿、煤矿、粘土矿等，开采历史久远，布局广，涉及面大，因采空区导致的地质灾害风险高。近年来受气候变化的影响，强热、骤冷、大风、持续干旱等极端天气明显增多，给市民出行、农业生产、企业安全生产等带来挑战，如何做到早研判、早预警、快处置提出了较高要求。

二、当前应急管理存在的短板问题

（一）应急管理能力亟待全面提高。一是应急管理体系不够健全。应急管理体制机制还不够健全，统与分、防与救的关系还不够理顺，应急管理综合协调能力还不足，市县之间、部门之间、条块之间协调联动机制尚未达到高效顺畅。二是应急管理机制不够顺畅。部门职责交叉重叠，预防预测预警、快速响应、信息发布、舆情应对以及灾害管理机制不完善，尚未形成高效统一的协调指挥机制。灾害风险隐患监测预警手段相对落后，综合预警能力不足，尚未形成动态管控风险机制。三是应急物资储备体系不够完善。应急物资储备缺乏整体规划，市、县应急物资储备库建设滞后，物资储备明显不足，储备方式、形式和种类单一。四是应急救援队伍力量相对薄弱。社会化应急救援补偿机制不健全，应急处置不规范、责任不清晰，救援装备相对落后，专业化救援力量建设滞后，特别是除消防救援国家队外，没有市、区县政府主导的综合性救援队伍。五是基层应急管理机构尚未建立。镇（街道）尚未成立专门应急管理机构，应急管理工作分散在镇（街道）相关部门，市、区县相关部门没有明确应急管理负责科室，部门应急管理职责不明确，同时应急干部专业能力亟待提升。

（二）安全生产管理仍需全面加强。一是企业主体责任落实不到位。企业主要负责人法定职责履行不到位，重效益轻安全思想依然存在；企业管理粗放简单，责任不细化、制度不规范、执行不严格，从业人员技能与岗位不相适应；企业安全投入不足，风险管控和隐患治理不到位，装备、技术和管理落后。二是外包工程和特殊作业安全管理不严格。统计分析近年来事故情况，动火、受限空间等特殊作业和检维修、开停车以及外包工程等环节事故易发多发，占工矿商贸事故总数的80%以上，且多为危化品和建设工程领域。主要问题是发包单位外包用工不规范，把关不严，聘用无资质外包队伍，以包代管、违法转包分包；承包单位施工人员无证上岗、违章操作、现场管理不规范，动火、受限空间等特殊作业管理不严格、现场管理混乱等。三是安全监督管理不严密。属地责任落实不到位，部门监管执法“宽松软”，监管工作层层递减现象明显，制度办法没有真正落地落实，上热下冷、政热企冷等问题突出。安全风险管控意识不强，想不到、管不到的事故多发。另外，当前受疫情、经济下行、转型升级等影响，生产经营不确定因素增加，安全风险交织叠加、管控难度增大。  

三、关于加强应急管理措施建议

（一）构建“大应急”管理指挥体系。一是加强应急管理（指挥）机构建设。根据即将修改出台的《应急管理法》有关规定，成立市应急管理委员会（指挥部），作为市委、市政府应急管理领导机构和应急指挥机构，负责统筹协调推进全市应急管理体系和能力建设，代表市委、市政府统一组织灾害事故应急处置工作。在市应急委（指挥部）下设自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四个专业应急管理办公室（指挥部），由相应分管市长任主任，分工负责专项应急管理和前期处置工作，构建“大应急”体系。二是加强基层应急组织建设。健全市、区县、镇（街道）、村居四级应急管理组织体系，镇（街道）成立应急管理机构，村居明确应急管理人员，重点部门设立应急管理机构，有关部门明确应急管理科室或人员，构建全方位、立体化的应急管理组织体系，实现横向到边、纵向到底。大力开展镇（街道）有班子、有机制、有预案、有队伍、有培训演练“六有”和行政村居有场地、有装备物资、有工作制度“三有”标准化建设。同时，加强干部队伍能力建设，健全应急管理系统干部轮训机制，每年对系统内干部进行1-2周的专业轮训，提升应急干部专业化管理能力。三是改革完善应急管理体制。鉴于应急管理的整体性、协同性、统一性等特点，积极探索区县应急部门实行市应急局与区县党委政府双重领导、以区县党委政府为主的管理体制，建强基层应急管理组织体系，把基层应急管理站（办）作为区县应急管理部门派出机构，实现上下联动，形成工作合力。四是强化应急管理保障机制。鉴于应急管理风险高、压力大、工作强度大的现实需要，探索建立符合应急管理和应急救援职业特点的工资待遇保障机制，制定职业津贴和值班补贴等特殊保障政策，建立健全职业荣誉体系和表彰奖励制度，提升职业荣誉感和吸引力。

（二）强化企业安全生产主体责任。进一步转变监管理念，在推动企业主体责任落实上很下功夫，促进企业建立健全自我管理、自我约束、持续改进的内生机制，增强企业内生动力，提高企业本质安全水平。在企业自我管理上，从政府购买服务专家查隐患向企业自主聘请专家查隐患转变，强化企业自主隐患排查意识，严格落实企业隐患排查法定责任。在执法检查上，从查事故隐患向查企业安全管理转变，强化企业自主管理，提高企业自主管理能力；从查规程制度建立向查规程制度落实转变，提高企业从业人员执行力，杜绝“三违”现象；从查持证上岗向查岗位技能转变，提高企业从业人员安全技能和安全管理素质；在综合监管上，从监督检查向综合分析评估研判转变，提示警示安全风险，做到检查一个企业规范一个企业。在事故调查处理上，从单纯事故查处向综合解剖企业安全转变，实现企业安全生产水平全面提升。同时，建立危险化学品新工艺新装备安全性评定与可靠性分析制度，加强新业态、新工艺、新材料安全风险评估、预测和管控。

（三）严格规范安全生产监管管理。一是强化审批服务。深化“一次办好”审批制度改革，着眼流程再造，完善“一次办好”长效机制，完善容缺受理、告知承诺、“不见面”审批制度。健全重大项目审批服务机制，完善县级领导干部担任重大项目联络员制度，全力支持企业做大做强。二是规范执法检查。落实市委市政府首查轻罚、不罚要求，分级成立指导服务队，深入企业一线指导服务和现场督导教育，为严格执法提供更多人性化教育，最大程度帮助指导企业提高管控安全风险能力，为企业安全管理水平提升赋能。统筹区县执法检查力量，科学制定全市执法检查计划，坚持市、区县协同执法，严格落实“双随机一公开”制度，避免重复执法、交叉执法和随意性执法。完善“红黑名单”制度，实行分类执法，对安全管理水平高的企业大幅减少执法频次。完善执法检查通报分析制度，分区域、分行业、分类型定期通报分析安全生产执法检查问题情况，促进企业对照问题、举一反三自主检查整改。三是加强巡查考核。强化对基层政府和重点部门的督查巡查，及时发现解决问题，促进基层党委政府和部门监管责任落实。完善考核体系，强化对区县和市直有关部门安全生产工作动态评估考核，把重点工作考核纳入经济社会发展综合考核安全生产方面重要指标，推动区县、部门把工作落实在平时、功夫用在平时。强化行政执法与刑事司法有效衔接，依法依规调查处理事故，用事故教训推动安全生产工作。

（四）切实提升应急管理能力水平。一是加强应急预案演练建设。科学编制政府总体应急预案和安全生产类、自然灾害类、公共安全类等应急预案，部门编制专项应急预案，区县、镇（街道）、村（社区）和重点行业领域生产经营单位编制相应预案，建立应急预案信息库，实行系统化、标准化和动态化管理。建立健全应急演练制度，加强综合演练、专项演练和现场处置演练，市、区县政府每年组织综合性应急实战演练，有关部门每年组织专项应急实战演练。二是加强应急处置能力建设。强化应急救援先进装备的配备应用，根据地区事故灾害特点配足配强应急救援装备，充分利在建、已建公共设施，分区域建设直升机停机坪。探索成立市、区县政府主导的应急救援综合性队伍，分行业建立危化品、矿山、防汛、森林灭火等专业救援队伍，大力引导支持社会应急救援力量建设，构建起多元化的应急救援体系。建立应急处置快速反应机制和联动联调联战机制，健全自然灾害、生产安全、公共安全事件的分级响应机制和完善信息报送制度，全面提高应急处置水平。三是加强应急物资保障建设。科学规划全市物资储备能力布局，积极推进市、区县、镇（街道）三级应急物资储备库（点）建设，完善救灾物资代储机制和社会化储备机制，建立应急救援准备金制度，提升物资保障能力。建立从应急物资原料供应、组织生产、运输调配到存储调拨等各个环节的联动协调制度，形成统一指挥、运转高效的保障机制。四是加强应急管理社会建设。完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造社会公众有序参与应急管理的制度平台，提高全民安全意识和应急意识，构建应急管理全民参与格局。

（五）强化“科技兴安”和“智慧应急”建设。运用云计算、大数据、工业互联网、人工智能等新技术，推进安全生产和自然灾害监测预警智能化建设，统筹应急管理、安全生产、防汛抗旱、森林防火、地震监测等职能，推进应急指挥中心建设，为市委市政府指挥调度、部门联合会商提供支撑保障。完善应急管理智慧平台功能，设计开发“应急一张图”等系统软件，实现对应急队伍、应急物资、应急专家、社会力量、预案管理、应急演练和企业管理信息等的立体化、实时化、动态化管理。运用大数据等信息技术，构建全覆盖的重大危险源和重大事故隐患管理体系，实现跨部门、跨地区数据资源共享共用，提升重大危险源监测、隐患排查、风险管控、应急处置、隐患整改及外来施工等预警监控能力，提高智能化、数字化应急管理水平，以信息化推进应急管理现代化。